【来源：中国新闻周刊】
投资过百亿的国家重点工程，却因“未办理任何用地手续”而被叫停。这是“土地风暴”的一次突然袭击，还是建设项目潜规则的一次偶然暴露？
★ 文/蒋明倬
11月7日，宁波有着一年里难得的艳阳。
胡玉明看了一场演出，从演出现场——甬台温铁路鄞县大道特大桥建设工地回到他的办公室，好的心情却并没有伴随着他。
就是在浙江省文化厅、浙江省重点项目建设办一干人等代表浙江省委省政府，来慰问在甬台温铁路重点工程建设者的这一天，作为宁波市铁路建设指挥部副主任的胡玉明看到了他终日为之忙碌的国家重点项目一——甬台温铁路宁波市鄞州段停工通知。
此后的几天里，甬台温铁路的建设，既没有停下来，也并没有放慢速度，但是，胡玉明仍然陷入了焦虑和困惑之中。
160亿元的“违规项目”
一年之前，甬台温铁路开工，浙江省委书记习近平、省长吕祖善，铁道部副部长卢春房参加了开工剪彩仪式。
但就在半月前，浙江省发改委网站上贴出了一份《关于对存在问题的新开工项目依法依规进行处理的通知》，同时公布了今年浙江省《存在问题的新开工项目清单》(下称清单)：今年上半年，浙江省总投资1亿元及以上新开工项目共869个，计划总投资1716.3亿元。其中198个项目“存在一些问题”，占22.8%。在存在问题的项目中，有8个不符合项目审核程序规定，主要是未经审核开工建设；157个不符合土地审批规定；48个项目不符合环评审批规定；6个不符合贷款政策执行规定。
而其中，甬台温铁路属于不符合土地审批规定的违规项目，且因其投资巨大而最受关注。
根据清单显示，全长282公里的甬台温铁路全线各路段皆有问题，共涉及3个市近10个县市区。到目前为止，尽管已经开工一年，这个工程却未办理任何用地手续。
“用地的报批材料去年7月就已经交给了国土部门，现在就是等一些手续”。
对于说这个项目是违规的未批先建项目，胡玉明并不很服气，他的理由是，甬台温铁路是列入铁道部2004年计划的交通基础设施项目，2004年国家发改委就已经立项。
“去年国家发改委也是发了开工通知的！”胡玉明抖动着手里的文件，认为这就是工程开工经过批准的最好证明。
而胡所说的这个通知，全称为《国家发改委关于印发2005年国家重点建设项目名单的通知》，其中只是把甬台温铁路列为国家重点建设项目，强调了“各有关方面要加强协调调度，及时解决国家重点建设项目建设中出现的问题”。
而按照正常程序，需要国家和省审批的基本建设项目，必须经过五道审批手续，即：项目建议书、可行性研究报告(含招标方案)、初步设计、年度投资计划和开工报告，这五道手续均需要报省发改委或由省发改委审核后转报国家发改委审批。而在初步设计阶段，即需具备建设用地规划许可证、经规划局批准的总平面图和建设用地国土使用证。
甬台温铁路虽然确实已经通过了国家重点建设项目的报批，但缺少本应具备的建设用地国土使用证。
按照《建设用地审查报批管理办法》规定，正常项目建设用地的申请过程是，首先建设单位向土地行政主管部门提出建设用地预申请，经过预审后，拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案。各方案都经过批准以后，还要落实补充耕地方案，征地方案也要经过公告，最后落实征地补偿等费用，最后再由土地管理部门颁发《建设用地批准书》《国有土地划拨决定书》，才可以获得项目开工所必须的所有用地手续。
“我们已经出具了甬台温铁路鄞州段的初审意见，土地丈量等工作已经完成。” 宁波市鄞州区国土资源分局副局长袁慕耘介绍了鄞州段的土地手续履行状态。而记者从其他途径进一步了解的情况是，鄞州段目前施工已一年之久，但补充耕地方案迄今未获批准，而征地工作却已经完成了三分之一，用地手续自然无从办理，这显然有悖于国家规定。
据有关人士介绍，不仅仅是甬台温项目，也不仅仅是浙江省，在此前相当长的时间内，国家重点项目中违规边批边建的情况占有相当大的比例。
“甬台温是个线性项目，比不得那种点性的项目，简单地征一块土地就完了，全长200多公里，如果等全部手续都办完再开工，那就太晚了，所以在国家发改委批了没多久我们就开工了。” 胡玉明认为，铁路建设确有特殊之处，边批边建也是不得已的选择。
土地严控的“陪绑者”？
真正让胡玉明诧异的是，已开工一年的工程，为什么忽然间就要“暂停建设，限期整改”。
“我问过省发改委铁路建设办公室，发此通知之前，他们并不知情。”现在胡玉明能做的事情只是等待省里给一个明确的说法。
而目前，在国务院对于固定资产投资过快的新一轮调控的大背景下，“暂停建设，限期整改”也成为各省发改委所发通知中的高频词语。
官方数据表明，今年前8个月中国城镇固定资产投资同比增长29.1%，新开工项目13.1万个。早在一个月前，国家发改委、国土资源部等5部委联合开展了一次对新开工的固定资产投资项目的全面清查。不过，依据“有保有压”的原则，甬台温项目作为国家重点建设的交通类项目，并不属于国家重点调控的行业，本可以高枕无忧，但随着清查的深入，这一项目却偏偏又走向了风口浪尖。
清查中发现，在新开工项目中，约40%的项目在征用土地、环境评估和审核程序等方面不同程度地违规；其中尤其以土地问题最为严重，建设用地总量增长过快、低成本工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止。9月初，国务院下发了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》。此举被认为是在前一阶段针对高污染、高耗能等产业层面的清查取得一定成效后，政府已经转向了土地清查的标志。
此后不久，由国家发改委、国土资源部等8个部门联合组成的督察组分赴12个省、自治区进行督查，而国土资源部带队的督察组恰恰就来到用地最为吃紧的浙江、江苏两省。
在清查开始之前，国土资源部耕地保护司司长潘明才就曾经表示，这次清查的重点包括严格控制占用基本农田；严格执行征地报批前的有关程序；加强对耕地占补平衡审查等。而建设项目耕地占补平衡，正是甬台温项目的一大软肋。
督察组所到之处，各地方政府对于不合土地手续建设项目皆喊出“暂停建设”，但具体如何执行，目前仍未见分晓。
“我们目前也还是清查和下发通知阶段，具体项目的整改措施和方案，还要省里开会再定。”浙江省发改委固定资产投资处的有关人员告诉记者。
“暂停后遗症”
“目前全线工程都没有停，这么大的项目肯定不是说停就全部都停了。”虽然被令“暂停建设”沿海铁路浙江有限公司的吴姓工作人员对记者说,“桥墩子建到一半，难道能就放在那里么？立刻停工根本不现实。”
“这么多的人、设备难道都铺在路上晒太阳么？而且这个季节是宁波、温州等江浙一带最好的施工季节，一旦雨季来临，想再施工都难了。” 胡玉明和另外两个城市的铁路总指挥都表达了对工期的焦虑，就算不停工，要在2008年底完成，工期都很紧张。
而具体施工的人员更怀疑这种决定的可行性，铁路要在城市中穿过，与城市道路形成的道口在宁波就有20多个，因为铁路施工，道路暂时封路，并对市民做出相应承诺，三个月之后铁路修完就可以畅通，而一旦铁路在这个时候停工，城市交通也会受到影响。
而从更高的层面，这个项目无论对于国家和地方都意义非凡。浙江的铁路网密度不到全国平均数的一半，每个人能摊到的铁路长度还不及一根香烟长，运力紧缺的问题一直都非常严重，这条铁路对于区域经济发展将会起到巨大作用。
而对于全国铁路网建设来讲，甬台温铁路又是沿海大通道的重要部分。停工似是不可想象的。
而另外的一个问题是，接下来的5年里，将会继续有780亿资金投入浙江铁路建设，除了原有铁路的改造项目，还有近一半都是新建项目，甬台温铁路土地审批中的困境，那些铁路也会经历——违规建设或许不只是甬台温铁路的宿命，而会成为更多铁路项目建设的缩影？
